Otonomi Daerah Menuntut Komitmen dan Konsistensi Pemerintah

PENDAHULUAN
Perubahan sistem pemerintahan dari sentralistik ke desentralistik yang diamanatkan dalam UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 2000 yang telah direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, esensinya mencakup 3 (tiga) hal yaitu :

  1. Desentralisasi di bidang politik yang diwujudkan dalam bentuk penyerahan kewenangan kepada daerah untuk memilih pemimpinnya sendiri (Kepala Daerah, DPR, dan DPRD)
  2. Desentralisasi urusan Pemerintahan (selain politik LN, Pertahanan Keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama); dan
  3. Desentralisasi fiskal/anggaran

Desentralisasi urusan Pemerintahan, pada hakekatnya mensyaratkan pembagian urusan Pemerintahan secara adil dan proporsional termasuk pengelolaan sumber daya nasional antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, khususnya urusan pemerintahan yang bersifat concurrent selain politik LN, pertahanan, kemananan, yustisi, moneter dan fiskal nasional serta agama yang sepenuhnya menjadi urusan/kewenangan Pemerintah (baca : pusat). Sedang, urusan pemerintahan concurrent tersebut terdiri dari 26 (dua puluh enam) urusan wajib dan 6 (enam) urusan pilihan.

Dengan demikian, setiap urusan pemerintahan concurrent terdapat bagian urusan yang menjadi urusan Pemerintah, Pemerintahan Provinsi dan Pemerintahan Kabupaten/Kota. Untuk mewujudkan pembagian urusan pemerintahan concurrent tersebut secara adil dan proporsional antar tingkatan pemerintahan, dalam Pasal 11 UU No. 32 Tahun 2004 ditetapkan melalui KRITERIA PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAHAN YANG MELIPUTI EKSTERNALITAS, AKUNTABILITAS DAN EFISIENSI.

Kriteria ekesternalitas adalah pembagian urusan pemerintahan yang ditentukan berdasarkan dampak akibat yang ditimbulkan. Dalam arti jika urusan pemerintahan tersebut dalam penyelenggaraannya berdampak nasional maka itu menjadi urusan Pemerintah, berdampak regional menjadi urusan Provinsi dan lokal menjadi urusan Kabupaten/Kota.

Kriteria akuntabilitas adalah penanggung jawab suatu urusan pemerintahan ditentukan berdasarkan kedeketannya/yang menerima langsung dampak/akibat yang ditimbulkan. Hal ini untuk menghindari klaim atas dampak/akibat tersebut, dan ini sejalan dengan semangat demokrasi yaitu pertanggungjawaban Pemerintah kepada rakyatnya.

Kriteria efisiensi yakni daya guna dan hasil guna yang diperoleh dalam arti jika urusan pemerintahan tersebut akan berhasil guna jika ditangani/diurus Pemerintah maka itu menjadi urusan pemerintah, demikian pula sebaliknya.

Terkait desentralisasi fiskal/anggaran, Pasal 12 UU N0. 32/2004 menegaskan bahwa penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah disertai dengan penyerahan sumber pendanaan, sarana dan prasarana serta personil sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan.

Dan semua sumber pendanaan yang melekat pada setiap urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah menjadi sumber keuangan daerah (APBD) sesuai dengan prinsip money follow function (pendanaan mengikuti fungsi yang menjadi kewajiban dan tanggung jawab masing-masing tingkatan pemerintahan).

Demikian halnya dengan filosofi pembentukan UU No. 33 Tahun 2004 (UU Perimbangan) dimaksudkan selain untuk mengurangi ketimpangan dan kesenjangan sumber pendanaan antara pemerintah dan pemerintahan daerah dan antar pemerintahan daerah, juga untuk mendukung pendanaan atas penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah. Dan dasar pendanaan atas penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah tersirat dalam Pasal 10 jo. Pasal 39 UU. 33/2004 yaitu melalui komponen Dana Perimbangan yakni Dana Alokasi Khusus (salah satunya).

INKONSISTENSI/AROGANSI KEMENTERIAN/LEMBAGA
Patut disyayangkan, apa yang menjadi kehendak ketentuan kedua undang-undang otonomi daerah tersebut, tidak diikuti dengan komitmen dan konsistensi Pemerintah, khususnya Kementerian/Lembaga yang menangani urusan pemerintahan concurrent dan kenyataan ini tercermin dengan adanya beberapa kebijakan Pemerintah antara lain :

Pertama, dalam konteksi Desentralisasi urusan pemerintahan telah tercermin dengan lahirnya Peraturan Pemerintah No. 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten Kota yang mengabaikan kehendak Pasal 11 UU No. 32/2004

Hal ini dapat dilihat, dengan dominannya urusan/kewenangan Pemerintah terhadap bagian-bagian urusan pemerintahan yang memiliki nilai strategis termasuk pengeleolaan sumber daya nasional dan bagian-bagian urusan pemerintahan yang befungsi untuk memberikan pelayanan/ berdampak langsung kepada publik yang ada didaerah, sebagaimana diatur dalam Peraturan Pemerintah tersebut, utamanya urusan pemerintahan dibidang perhubungan, kehutanan, pertanahan, pertambangan/energi, dan kelautan/perikanan.

Sebut saja urusan pemerintahan dibidang perhubungan, urusan pengelolaan pelabuhan laut, termasuk pelabuhan untuk pelayaran rakyat, bandar udara, pelabuhan penyeberangan (sebagian), izin berlayar, pendaftaran dan pengukuran kapal, pendaftaran kendaraan bermotor, penerbitan SIM serta beberapa urusan perizinan ditetapkan atau mennjadi bagian dari urusan/kewenangan pemerintah.

Bahkan jika dicermati substansi materi pembagian urusan pemerintahan yang ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah tersebut, dapat diduga jika pejabat yang merumuskan pembagian urusan/kewenangan tersebut sarat dengan kepentingan (ego sector secara berlebihan) dan/atau tidak memahami substansi Pasal 11 UU No 32/2004.

Sebagai contoh, ketentuan (pembagian urusan) di bidang perhubungan Laut berbunyi sebagai berikut.:

Urusan Pemerintah : pengelolaan pelabuhan laut baru yang dibangun pemerintah, pemerintahan daerah provinsi; pengelolaan pelabuhan laut baru yang dibangun provinsi, pemerintahan daerah kabupaten/kota; serta pengelolaan pelabuhan laut baru yang dibangun kab/kota .

Urusan/kewenangan Provinsi : izin pembangunan, pelaksanaan pengukuran kapal yang hanya berlayar di danau dan sungai sampai dengan GT. 300 di tugas pembantuankan kepada Provinsi.

Ini artinya, urusan izin pembangunan, pelaksanaan pengukuran, pendaftaran kapal-kapal yang berlayar di laut menjadi kewenangan Pemerintah (Kementerian Perhubungan) sementara aparat Kementerian Perhubungan didaerah hanya ada pada Pelebuhan Pelabuhan Nasional atau pelabuhan besar. Sementara kapal-kapal yang berlayar/melayani antar pulau didaerah tidak tertangani/diurus (baca : terabaikan).

Dan adanya frase “ditugas pembantuankan kepada provinsi” mencerminkan jika pejabat yang merumuskan kebijakan tersebut tidak memahamai jika peraturan pemerintah tersebut mengatur pelaksanaan desentralisasi dan bukan tugas pembantuan.

Dan kenyataan seperti tersebut diatas terjadi pula pada bagian-bagian urusan pemerintahan lainnya, sehingga patut disesalkan ada produk perundang-undangan yang muatan meterinya dibuat asal asalan.

Pertanyaannya, mengapa ketentuan Pasal 11 UU No. 32 tahun 2004 yang memiliki makna bagi terwujudnya sistem pemerintahan yang demokratis dan akuntabel diabaikan ?

Dugaan kuat saya, karena hal ini tidak terlepas adanya ego/arogansi sektor (Kementerian/Lembaga) oleh karena setiap bagian urusan pemerintahan (apalagi sifatnya strategis) didalamnya ada unsur kekuasaan, uang, serta fasilitas yang menyertainya yang dinikmati dalam sistem pemerintahan sentralistik sehingga enggaan untuk didesentralistikan, dengan berbagai asumsi pembenaran seperti daerah belum mampu dari sisi SDM dan pendanaan, undang-undang sector, atau urusan tersebut dianggap berdampak nasional. Namun, kesemuanya ini telah dianulir berdasarkan kehendak Pasal 12 dan Pasal 237 UU No. 32/2004.

Kedua, dalam konteks desentralisasi anggaran, inkonsistensi pemerintah tercermin dengan adanya sumber pendanaan yang berasal dari Kementerian/Lembaga (melalui APBN) yang dialokasikan ke daerah pada setiap tahun anggaran, untuk membiayai berbagai program/kegiatan yang nyata-nyata merupakan urusan/kewenangan pemerintahan daerah yang dibungkus dengan berbagai istilah/label seperti; dana dekonsentrasi, dana pembantuan, dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS), dana Bantuan Operasional Kesehatan (BOK) dana stimulus, dana PNPM Mandiri, Dana P2IP, BLT, dana adhok dan berbagai istilah lainnya yang jumlahnya sangat signifikan.

Dan kebijakan anggaran seperti diatas, nyata-nyata mengabaikan prinsip transparansi dan akuntabilitas serta anggaran berbasis kinerja yang secara teori rentan akan penyimpangan.

Adalah sangat ironis jika di era Otonomi Daerah yang sudah memasuki usia lebih lebih dari satu dekade, ada sumber pendanaan untuk membiayai program/kegiatan yang bersentuhan langsung kepada publik didaerah dan nyata-nyata merupakan urusan pemerintahan daerah tidak sepengetahuan/melibatkan DPRD dalam pengelolaannya sebagai sa;ah satu unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Di lain pihak, pengelolaan anggaran seperti tersebut diatas, oleh peraturan perundangan, mengharuskan peran aktif DPRD dan masyarakat dalam perencanaan, pelaksanaan dan pengawasannya.

Sebagai contoh, melalui Kementerian Sosial ada sumber pendanaan (APBN) untuk membiayai kegiatan antara lain pengadaan sapi, mesin jahit, pengadaan sarung, dan kegiatan lainnya, sementara urusan pemerintahan yang bersifat concurrent seperti pengelolaan Panti Sosial Jompo/Manula, Panti Sosial Tuna Rungu/Wicara yang diserahkan kepada Pemerintahan Provinsi tidak disertai dengan penyerahan sumber pendanaan yang semestinya menjadi kewajiban Kementerian Sosial.

Dan lebih ironis lagi jika keterbatasan kemampuan keuangan daerah untuk pendanaan urusan yang diserahkan tersebut, dijadikan alasan Kementerian Sosial untuk meminta kembali urusan yang didesentralisikan tersebut seperti yang terjadi saat ini dengan pengembalian urusan Pengelolaan Panti Sosial Jompo, Panti Sosial Tuna Rungu/Wicara ke Kementrian Sosial, termasuk pengelolaan Balai Latihan Kerja ke Kementerian Tenaga Kerja.
Hal ini kemudian dijadikan alasan bagi kementerian bersangkutan untuk meminta anggaran melalui APBN, dan kebijakan ini bukannya mendorong penguatan peran otonomi daerah, malah mengeliminir makna otonomi daerah itu sendiri.

Jika kehendak Pasal 12 UU No. 32 tahun 2004 Jo. Pasal 10 dan Pasal 39 UU No. 33 tahun 2004 diimplementasikan secara konsisten, maka semestinya masing masing Kementerian/Lembaga yang membidangi urusan pemerintahan concurrent mengalokasikan anggaran untuk pendanaan urusan pemerintahan yang diserahkan kepada masing masing tingkatan pemerintahan daerah melalui komponen Dana Alokasi Khusus (DAK), sehingga tercantum dalam APBD masing masing Daerah.

Kecuali itu melalui DAK tersebut, Pemerintah dan DPR RI dapat menjaga keseimbangan fiskal/anggaran antar pemerintahan daerah guna mengurangi kesenjangan sumber pendanaan antar pemerintahan daerah (yang kaya/miskin sumber daya alamnya). Dan bukan didasarkan loby yang mengharuskan pejabat pejabat daerah bergerilya di Kementrian/DPR RI sebagaimana dialog melalui program Jakarta Lawyers Club yang ditayangkan TV One, edisi 17 Mei 2011.

KESIMPULAN/ SARAN
Dari uraian diatas, sangat jelas jika desentralisi yang diamanatkan dalam UU No. 32/2004 dan UU No. 33/2004, belum sepenuhnya diimplementasikan (INKONSISTENSI) Pemerintah Pusat yakni Kementerian/Lembaga yang membidangi urusan pemerintahan concurrent. Utamanya desentralisasi urusan pemerintahan yang diisyarakan dalam Pasal 11 UU No. 32/2004 dan desentralisasi fiskal/anggaran yang diisyaratkan Pasal 12 UU No. 32/2004 Jo. Pasal 10 dan Pasal 39 UU No. 33/2004, sehingga muncul stigma “Otonomi setengah hati dan Otonomi Lepas Kepala Pegang ekor”.

Bagaimana mungkin Otonomi Daerah yang esensinya adalah hak, wewenang dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri secara demokratis dan bertanggung jawab bisa terwujud, jika Pemerintah terus saja memperagakan kebijakan yang mengabaikan hak hak daerah?

Bagian-bagian urusan pemerintahan yang memilik nilai strategis termasuk pengelolaan sumber daya nasional dan prasarana pelayanan publik yang ada didaerah semestinya dapat memberikan konstribusi bagi penguatan keuangan daerah (Pajak dan Non Tax), namun urusan/kewenangan tersebut mala ditetapkan menjadi urusan/kewenangan Pemerintah. Dalam arti tidak dibagi secara adil dan proporsional antar tingkatan Pemerintahan, sesuai dengan kehendak Pasal 11 UU No. 32/2004 (otonomi setengah hati).

Kecuali itu, urusan pemerintahan yang nyata-nyata telah didesentralisasikan kepada Pemerintahan Daerah tidak disertai dengan penyerahan sumber pendanaan sebagaimnana kehendak Pasal 12 UU No. 32/2004 Jo. Pasal 10 dan Pasal 39 UU No. 33/2004.

Boleh jadi, kebijakan-kebijakan tersebut diatas inilah yang menjadi penyebab munculnya berbagai permasalahan /isu sentral yang mereduksi hakikat subtansial Otonomi Daerah antara lain seperti ; maraknya tuntutan pemekaran daerah, lahinya perda-perda (retribusi) yang membebani rakyat atau tidak sesuai dengan Norma Standar Prosedur dan Kriteria, ketimpangan dan kesenjangan sumber pendanaan antara pusat dan daerah dan antar daerah serta ketegantungan daerah terhadap sumber pendanaan dari Pemerintah, sebagai akibat adanya urusan pemerintahan yang berfungsi untuk memberikan pelayanan kepada publik yang penanganannya tidak sesuai dengan prinsip dan tata laksana pelayanan public diabaikan/tidak diurus, seperti kelangkaan BBM, dsbnya. Termasuk pula, lemahnya pelaksanaan fungsi pembinaan dan pengawasan (bimbingan, arahan, Diklat, evaluasi dan supervisi) PEMERINTAH terhadap penyelenggaraan Pemerintahan Daerah itu sendiri.

Demikian, sebagai saran dan masukan dalam rangka perbaikan pelaksanaan otonomi daerah, diharapkan semua pihak pemerintahan daerah dapat mendorong melalui asosiasinya, serta DPR dan Pemerintah untuk mendorong revisi UU No. 32 tahun 2004 dan PP No. 38 tahun 2007 agar lebih memaknai hakikat dari otonomi daerah itu sendiri melalui desentralisasi. Sebagai saran dapat disampaikan antara lain :
1. Terhadap revisi UU No. 32 tahun 2004 yang sementara dibahas oleh Pemerintah dan DPR, peneyelenggaraaan desentralisassi khususnya desentarlisasi urusan pemerintahan dan desentralisisi fiskal/anggaran sedapat mungkin diatur secara komprehenship, sehingga tidak memberikan ruang (blangko kosong) bagi Kementrian/Lembaga mengatur pembangian urusan pemerintahan menurut kehendaknya. Demikian halnya dengan desentralisai anggaran perlu diatur secara tegas sumber pendanaan atas penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah.
2. Revisi terhadap PP 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/ Kota dengan melibatkan Pemerintahan Daerah dan difasilitasii sepenuhnya (dikawal) Kementerian Dalam Negeri/Ditjen OTDA yang memahami jiwa dan semangat Otonomi daerah sehingga diharapkan urusan pemerintahan concurrent dan pengelolaan sumber daya nasional dibagi secara adil dan proporsional antara Pemerintah, Pemda Provinsi dan Pemda Kab/Kota. sesuai dengan maksud Pasal 11 UU.32/2004.
3. Masing masing Kementerian/Lembaga perlu meningkatkan fungsi pembinaan dan pengawasan (bimbingan, arahan, Diklat, evaluasi dan supervisi) terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah (desentralisasi). Sebab disadari jika Otonomi Daerah tidak bersifat absolut/mutlak sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintahan Daerah, sehingga setiap kebijakan daerah (PERDA) atau kebijakan Pemerintah Daerah (Peraturan/Keputusan KDH) sejalan dengan kebijakan nasional berupa Norma, standar, prosedor dan kriteria (NSPK) yang ditetapkan Pemerintah, Insya Allah. (*)

Tentang Ade Suerani

tinggal di Kendari-Sultra, senang membaca ttg pemerintahan daerah. (email: ade.suerani@gmail.com)
Pos ini dipublikasikan di Pendapat Pribadi dan tag , , , , . Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Please log in using one of these methods to post your comment:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s