Analisis Kebijakan Program BOS 2010 Terhadap UU Otda

Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan otonomi daerah, kebijakan program Bantuan Operasional Sekolah (BOS) telah masuk dalam wilayah hukum daerah otonom. Namun demikian, terhadap program ini, tidak serta merta menjadi urusan daerah otonom/pemerintah daerah semata, melainkan ada area yang menjadi kewenangan/urusan pemerintah pusat, atau dengan kata lain ada hubungan antara pemerintahan daerah dan pemerintah pusat. Hubungan ini oleh UUD dikenal dengan hubungan keuangan, pelayanan umum, sumber daya, dan sumber daya lainnya, yang harus diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang. Demikian kemudian, lahirlah Undang-Undang Nomor Nomor 32 tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor Nomor 33 tahun 2004.

Kebijakan program BOS sebagaimana disampaikan secara lengkap pada Buku Panduan BOS 2010, dapat penulis analisis dalam perspektif paket undang-undang otonomi daerah yaitu Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang – Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah, dalam hal ini asas penyelenggaraan BOS dan desentralisasi fiskal BOS. Pada bagian akhir, penulis akan menyampaikan pengelolaan ideal program BOS.

A. Asas Penyelenggaraan BOS
1. Terhadap Pelaksana BOS
Unsur-unsur pelaksana program BOS berdasarkan kebijakan yang diatur dalam Panduan BOS Tahun 2010, dalam hal ini unsur-unsur pemerintah yang terlibat hirarkinya adalah
1. Pemerintah Pusat (Kementerian Pendidikan Nasional)
2. Pemerintah Daerah Provinsi (Dinas Pendidikan Provinsi)
3. Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. (Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota dan Sekolah).

Bahwa pelaksana program BOS, diarahkan oleh kementerian pendidikan nasional. Selanjutnya di tingkat provinsi oleh Gubernur dan Kepala Bappeda Provinsi, sedang di tingkat kabupaten/kota oleh bupati/walikota dan Kepala Bappeda Kabupaten/Kota.
Selanjutnya dibentuk pula tim manajemen dimasing-masing tingkatan. Ditingkat provinsi dikoordinir oleh Kepala Dinas Pendidikan Provinsi, di Kabupaten/Kota oleh Kepala Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota, dan di tingkat Sekolah oleh Kepala Sekolah. Masing-masing tingkatan saling berkoordinasi berdasarkan tugas yang telah digariskan, up to down (dari kementerian hingga ke sekolah) dan down to up (dari sekolah ke kementerian).
Terhadap pelaksana program BOS, ada dua hal yang dapat penulis tanggapi sebagai berikut :

Pertama, hirarki penyelenggaraan pemerintahan model seperti ini tidak jelas, asas penyelenggaraan pemerintahan apa yang dipakai. Diketahui, bahwa pemerintah dalam menyelenggarakan pemerintahan, menggunakan asas desentralisasi, tugas pembantuan dan dekonsentrasi. Bahwa tata cara penggunaan masing-masing asas tersebut berbeda satu sama lain.
Jika desentraliasi, maka penyerahan urusan (program dan kegiatan yang diselenggarakan) mestinya langsung ke kabupaten/kota, tidak melibatkan gubernur atau pemerintah daerah provinsi (Bappeda dan Dinas pendidikan Provinsi).

Jika asas dekonsentrasi yang digunakan, maka semestinya pelimpahan wewenang dari pusat ke gubernur, tidak dilimpahkan lagi ke bupati/walikota.
Namun tidak demikian pada program BOS. Pelimpahan urusan yang telah diberikan oleh kementerian pendidikan nasional ke gubernur, dilimpahkan lagi ke bupati/walikota. Hal ini juga tidak sesuai dengan tata cara penyelenggaraan asas dekonsentrasi sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 17 Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 2008.

Dengan demikian, pelimpahan dari pusat ke Gubernur mestinya dikelola oleh perangkat daerah di tingkat provinsi saja, tidak boleh di tingkat kabupaten/kota, sebagaimana pengelolaan program BOS yang selama ini berlangsung.

Demikian halnya jika tugas pembantuan. Untuk implementasi asas tugas pembantuan, pelaksanaannya tidak jauh berbeda dengan asas dekonsentrasi, dalam hal ini urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah provinsi tidak boleh ditugaskan kepada pemerintah kabupaten/kota lagi.

Kedua, tidak dilibatkannya DPRD sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Diketahui, bahwa Kabupaten/Kota sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian di revisi dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 adalah daerah otonom yang merupakan kesatuan masyarakat hukum dengan batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Kewenangan mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat diberikan kepada unsur-unsur penyelenggara pemerintahan daerah, dalam hal ini Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota dan DPRD Kabupaten/Kota.

Untuk itu, DPRD Kabupaten/Kota sebagai salah satu unsur penyelenggara pemerintahan daerah yang mengemban fungsi mengatur diatas, semestinya dilibatkan disetiap penyelenggaraan pemerintahan di daerah Kabupaten/Kota. Namun, hal ini tidak dilakukan dalam penyelenggaraan program BOS, sehingga DPRD sebagai lembaga aspiratif, tidak dapat menjalankan fungsi pengawasannya terhadap penyelenggaraan program BOS, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 16 tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Peraturan DPRD tentang Tata tertib DPRD.
Pentingnya peran DPRD atas pengelolaan BOS, bukan saja DPRD memiliki hak konstitusional terhadap penyelengaran pendidikan di daerahnya, tetapi juga untuk menghindari duplikasi penganggaran pendidikan. Ketidaktahuan DPRD atas besaran alokasi dana BOS termasuk peruntukannya untuk kegiatan-kegiatan apa saja, membuka peluang dinas pendidikan kabupaten/kota untuk membuat program/kegiatan yang sama yang dibiayai BOS.

2. Terhadap Penggunaan Dana BOS
Secara umum, kegiatan yang dibiayai dari program BOS sebagaimana disebutkan dalam Buku Panduan BOS 2010, dapat diklasifikasikan meliputi :
1) penerimaan siswa baru;
2) pengadaan buku referensi, pengayaan, dan buku teks pelajaran;
3) sarana dan prasarana kegiatan ekstra kurikuler;
4) kebutuhan ulangan harian, ulangan umum dan ujian sekolah;
5) pengadaan ATK;
6) pengadaan referensi dari media massa;
7) konsumsi tenaga pendidik/kependidikan;
8) rekening bulanan listrik, air dan internet;
9) perbaikan gedung sekolah;
10) pengembangan profesi guru;
11) bantuan biaya transportasi bagi siswa miskin; serta
12) pengadaan komputer dan kelengkapannya.

Kedua belas kegiatan/urusan diatas jika ditinjau dengan asas-asas penyelenggaraan pemerintahan yakni desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, maka selengkapnya dijelaskan sebagai berikut.

a. Asas Desentralisasi
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Penyelenggaraan desentralisasi mensyaratkan pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah dengan daerah otonom. Bahwa pembagian urusan pemerintahan harus memenuhi kriteria eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi.

1. Kriteria EKSTERNALITAS, bahwa suatu urusan diselenggarakan oleh suatu tingkatan pemerintahan dengan mempertimbangkan dampak yang ditimbulkan apakah berskala lokal, regional, atau nasional.
Bahwa pemenuhan ke-12 item kegiatan program BOS, jika tidak dilaksanakan apakah akan berdampak lokal, regional, atau nasional. Jika berdampak lokal, maka kegiatan-kegiatan tersebut menjadi urusan pemerintahan daerah kabupaten/kota. Sebaliknya, jika berdampak regional, maka akan menjadi urusan pemerintahan daerah provinsi. Demikian pula jika berdampak nasional, maka akan menjadi urusan pemerintah (pusat).

Mari kita periksa dengan mengambil dua sampel kegiatan program BOS diatas yaitu, 1) penerimaan siswa baru; dan 2) pengadaan buku referensi, pengayaan, dan buku teks pelajaran.

Bahwa jika Pemerintahan Daerah Kota Kendari (misalnya) tidak menyelenggarakan penerimaan siswa baru untuk setiap tahun anggaran, maka akan berdampak sistemik yaitu anak usia sekolah tidak dapat melanjutkan pendidikannya ke jenjang berikutnya yaitu, dari TK ke SD, SD ke SMP, SMP ke SMA. Anak-anak yang telah menyelesaikan studinya di jenjang pendidikan sebelumnya tidak akan tertampung di lembaga pendidikan formal yang lebih tinggi, akibatnya akan menghambat percepatan wajib belajar, dan rentetan dampak lainnya.

Masing-masing jenjang pendidikan tidak membuka penerimaan siswa baru, karena pemerintahan daerah Kota Kendari tidak menyelenggarakan penerimaan siswa baru untuk tahun anggaran tersebut (misalnya).

Demikian analogi yang sama pada pengadaan buku referensi, pengayaan dan buku teks pelajaran bahwa hal ini diselenggarakan oleh sekolah-sekolah yang merupakan bagian dari unit pendidikan milik pemerintahan daerah kabupaten/kota. Bahwa guru-guru, kepala sekolah dan tenaga administrasi lainnya yang bekerja disekolah, adalah pegawai negeri sipil daerah/aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota yang bertanggung jawab pada bupati/walikotanya.

Untuk itu, berdasarkan kritria eksternalitas, ke-12 item kegiatan program BOS diatas telah terpenuhi untuk menjadi urusan pemerintahan daerah kabupaten/kota, bukan urusan pemerintahan provinsi bukan pula urusan pemerintah pusat, karena dampak yang ditimbulkan berskala lokal.

2. Kriteria AKUNTABILITAS, bahwa suatu urusan diselenggarakan oleh suatu tingkatan pemerintahan dengan mempertimbangkan siapa yang langsung atau yang lebih dekat menerima dampak yang ditimbulkan dari urusan tersebut, sehubungan dengan siapa yang harus bertanggung jawab atas urusan tersebut.

Bahwa pemerintahan daerah kabupaten/kota adalah tingkat pemerintahan yang langsung/lebih dekat menerima resiko dari dampak tersebut, sehingga pihak pemerintahan daerah kabupaten/kota-lah yang dianggap paling bertanggung jawab (akuntabilitas) jika item-item program BOS tidak terselenggara dengan baik.

3. Kriteria EFISIENSI, bahwa suatu urusan diselenggarakan oleh suatu tingkatan pemerintahan dengan mempertimbangkan ketersediaan sumber daya (personil dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian, dan kecepatan hasil atau berdaya guna dan berhasil guna atas urusan pemerintahan tersebut.

Bahwa pemerintahan daerah kabupaten/kota-lah yang paling siap dalam ketersedian sumber daya seperti tenaga pendidik, sarana prasarana (ruang belajar, laboratorium, dan sebagainya) untuk mendapatkan ketepatan, kepastian dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan atau tujuan yang hendak dicapai dari program BOS.

Dua belas item penggunaan program BOS akan lebih berdaya guna dan berhasil guna jika dilaksanakan oleh pemerintahan daerah kabupaten/kota. Ukurannya dapat dilihat dari besarnya manfaat yang dirasakan oleh masyarakat dan kecilnya resiko yang harus dihadapi.

Dengan demikian, kegiatan BOS diatas mestinya menjadi urusan yang didesentralisasikan, karena memenuhi kriteria-kriteria pembagian urusan untuk diselenggarakan pemerintahan daerah. Sampai disini, kegiatan BOS memenuhi kriteria asas desentralisasi.

b. Asas Dekonsentrasi
Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
Kegiatan dalam rangka penyelenggaraan dekonsentrasi merupakan kegiatan yang bersifat non fisik, antara lain koordinasi, perencanaan, fasilitasi, pelatihan, pembinaan, pengawasan, dan pengendalian. Kegiatan dalam rangka penyelenggaraan dekosentrasi dapat juga berupa kegiatan fisik (pengadaan barang dan jasa), namun hanya untuk menunjang kegiatan non fisik diatas.

Mencermati kegiatan BOS, 12 (dua belas) item kegiatan penggunaannya yakni penerimaan siswa baru; pengadaan buku, sarana prasarana kegiatan ekstra kurikuler, kebutuhan ulangan dan ujian, pengadaan ATK, pengadaan referensi dari media massa, konsumsi tenaga pendidik, rekening bulanan listrik, air dan internet, perbaikan gedung sekolah; pengembangan profesi guru, bantuan biaya transportasi bagi siswa miskin; serta pengadaan komputer dan kelengkapannya, secara jelas dan nyata merupakan kegiatan fisik, bukan kegiatan non fisik.

Dengan demikian, kriteria kegiatan dalam rangka penyelenggaraan asas dekonsentrasi tidak terpenuhi.

c. Tugas Pembantuan
Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu .
Kegiatan dalam rangka penyelenggaraan tugas pembantuan merupakan kegiatan fisik . Dengan demikian kegiatan BOS memenuhi kriteria dalam rangka penyelenggaraan asas tugas pembantuan.

B. Desentralisasi Fiskal BOS
Otonomi daerah wujud kongkritnya adalah desentralisasi. Penyerahan (desentralisasi) urusan/kewenangan, disertai dengan penyerahan dana (desentralisasi fiskal). Instrumen utama dalam pembagian keuangan dilakukan melalui desentralisasi fiskal, dengan pengertian bahwa untuk mendukung otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggungjawab, kepada daerah diberikan kewenangan untuk mendayagunakan sumber keuangan sendiri dan didukung dengan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah.
Pembentukan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004, secara sosiologis filosofis selain dimaksudkan untuk mengurangi ketimpangan dan kesenjangan sumber pendanaan antara pemerintah dengan pemerintah daerah, juga untuk mendukung sumber pendanaan atas penyerahan urusan pemerintah kepada daerah sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 12 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, yakni bahwa penyerahan urusan pemerintahan kepada daerah disertai dengan penyerahan sumber pendanaan, sarana dan prasarana, serta personil sesuai dengan urusan pemerintahan yang didesentralisasikan.

1. Transfer Fiskal BOS
Yang dimaksud dengan desentralisasi fiskal adalah penyerahan dana atau transfer dana sebagai konsekuensi desentralisasi urusan pemerintahan, sebagaimana diamanatkan pada Pasal 12 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang berbunyi “Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang didesentralisasikan”; serta dalam Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah pada Pasal 4 ayat (1) yang berbunyi “ penyelenggaraan urusan Pemerintahan Daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi didanai APBD” dan Pasal 5 ayat (1) yang berbunyi “penerimaan daerah dalam pelaksanaan Desentralisasi terdiri atas Pendapatan Daerah dan Pembiayaan”, serta ayat (2) “Pendapatan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) bersumber dari: a. Pendapatan Asli Daerah; b. Dana Perimbangan; dan c. Lain-lain Pendapatan”.

Kebijakan desentralisasi fiskal, menurut kedua undang-undang diatas pada dasarnya dihubungkan dalam suatu prinsip dasar yang disebut sebagai money follow function. Artinya, fungsi yang telah diserahkan ke daerah melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 diikuti dengan pendanaan untuk menyelenggarakan fungsi-fungsi dimaksud.
Transfer dana ke daerah direalisasikan dalam bentuk transfer Dana Perimbangan, Dana Otonomi Khusus, dan dana Penyesuaian. Dana Perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Transfer ke Daerah tersebut di atas, mempunyai prinsip dan tujuan antara lain untuk:
1) mengurangi kesenjangan fiskal antara pusat dan daerah (vertical fiscal imbalance) dan antardaerah (horizontal fiscal imbalance);
2) meningkatkan kualitas pelayanan publik di daerah dan mengurangi kesenjangan pelayanan publik antardaerah;
3) meningkatkan efisiensi pemanfaatan sumber daya nasional;
4) membentuk tata kelola pelaksanaan.

Terkait transfer fiskal BOS yang sumber pendanaannya berasal dari APBN, alurnya dari Kementerian Pendidikan Nasional ke Dinas Pendidikan Provinsi selanjutnya bank penyalur yang ditunjuk provinsi yang akhirnya ke pihak sekolah. (lihat juga halaman 77). Atas hal ini ada penulis berpendapat sebagai berikut.

Bahwa transfer dana yang dimaksud tidak sesuai dengan norma kebijakan fiskal yang ditetapkan Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004. Menurut Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 bahwa dasar pendanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah jika urusan/kegiatan yang diselenggarakan adalah dalam rangka desentralisasi, maka pendanaannya berasal dari APBD. Dan jika urusan itu dilaksanakan gubernur dalam rangka dekonsentrasi atau tugas pembantuan, maka pendanaannya berasal dari APBN.

Bertolak dari peraturan perundang-undangan diatas, sebagaimana telah dijelaskan diawal bab ini, bahwa kegiatan BOS merupakan kegiatan desentralisasi, sehingga pendanaannya mestinya berasal dari APBD. Namun kebijakan fiskal BOS berasal dari APBN.

Transfer fiskal BOS sebaiknya menggunakan instrumen dana perimbangan, salah satunya melalui Dana Alokasi Umum (DAU).
Ketentuan sebagaimana diatur dalam Pasal 27, 28 dan 29 UU No. 33 tahun 2004 dikatakan bahwa, perhitungan besaran DAU salah satunya ditentukan dengan kebutuhan fiskal daerah yang merupakan kebutuhan pendanaan daerah untuk melaksanakan fungsi layanan dasar umum. Dalam Penjeleasan dari Pasal 28 ayat (1) Undang-Undang Nomor 33 tahun 2004 tersebut, yang dimaksud dengan layanan dasar publik antara lain : penyediaan layanan kesehatan dan pendidikan, penyediaan infrastruktur, dan pengentasan masyarakat dari kemiskinan.
Demikianlah penyediaan layanan pendidikan dapat ditransfer dengan mekanisme DAU.

Alternatif transfer fiskal lainnya yang dapat digunakan melalui dana perimbangan adalah Dana Alokasi Khusus (DAK). DAK merupakan yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari program yang menjadi prioritas nasional yang merupakan urusan daerah. Kegiatan khusus tersebut sesuai dengan fungsi yang telah diitetapkan dalam APBN. Kegiatan khusus yang ditetapkan pemerintah mengutamakan kegiatan pembangunan dan/atau pengadaan dan/atau peningkatan dan/atau perbaikan sarana dan prasarana fisik pelayanan dasar masyarakat dengan umum ekonomis yang panjang.
Hal ini juga diatur dalam Batang Tubuh maupun Penjelasan Pasal 39 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 yang menyebutkan bahwa DAK dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah. Kegiatan khusus yang dimaksud sesuai dengan fungsi yang ditetapkan dalam APBN, salah satunya fungsi pendidikan.

Dua alternatif dana perimbangan ini bisa digunakan, tergantung program/kegiatan yang akan dibiayai. DAU bisa digunakan untuk daerah-daerah yang sedikit lebih maju secara ekonomi, sedang DAK bisa diberikan pada daerah-daerah yang sedikit kurang secara ekonomi dan PAD, sehingga dana yang akan ditransfer bisa lebih banyak.
Dengan demikian, jika transfer fiskal BOS melalui mekanisme dana perimbangan, maka dengan sendirinya dana tersebut akan menjadi sumber penerimaan daerah , dan penggunaannya bisa mendanai program/kegiatan yang menjadi urusan daerah

2. Mekanisme Fiskal BOS
Instrumen utama dalam perimbangan keuangan dilakukan melalui mekanisme desentralisasi fiskal. Besaran dana yang didistribusikan untuk pembiayaan pendidikan di daerah, semestinya disusun dengan pendekatan anggaran berbasis kinerja yang berorientasi pada output atau capaian.
Sementara pada program BOS, mekanisme alokasi dan penganggaran didasari pada jumlah siswa yang akan dibiayai, wilayah keberadaan siswa apakah berada di kota atau kabupaten dan jenjang pendidikan siswa.

Besaran biaya satuan BOS per siswa sbb:
SD/SDLB di Kota 400.000,-
SD/SDLB di Kabupaten 397.000,-
SMP/SMPLB di Kota 575.000,-
SMP/SMPLB di Kabupaten 570.000,-

Jika melihat mekanisme seperti ini, maka fokus penganggaran ada pada siswa. Siswa yang berada di wilayah Kota lebih besar memperoleh dana daripada siswa yang berada di kabupaten. Demikian pula, siswa dengan jenjang pendidikan lebih tinggi lebih besar mendapatkan dananya dibanding siswa dengan jenjang pendidikan yang lebih rendah.
Logika seperti ini sedikit menyesatkan, jika dikomperasikan dengan tujuan dari BOS itu sendiri yaitu menggratiskan seluruh siswa SD dan SMP baik negeri maupun swasta kecuali rintisan sekolah bertaraf internasional, dari biaya operasional sekolah.

Bahwa kebutuhan setiap siswa akan pendidikan/sekolah berbeda. Sebagai ilustrasi, siswa dengan kemampuan akademik seni tentu lebih membutuhkan sarana prasaran seni, disbanding peralatan sekolah lainnya. Sebaliknya, siswa dengan kemampuan akademik eksakta akan lebih membutuhkan sarana prasarana eksakta. Untuk memenuhi kebutuhan siswanya tersebut, sekolah membutuhkan rencana anggaran yang berbeda, karena biaya sarana prasarana seni berbeda dengan biaya sarana prasaran eksakta.

Siswa SD di Kabupaten digeneralisasi Rp. 397.000,- per siswa, padahal setiap Kabupaten berbeda baik secara ekonomi maupun politik. Secara ekonomi dipengaruhi dengan daya beli, tingkat kesejahteraan, dan ketersedian materi yang dibutuhkan. Secara politik, dukungan DPRD atas anggaran pendidikan setiap daerah bisa berbeda. Generalisasi fiskasl BOS dengan tolok ukur wilayah/daerah dan jenjang pendidikan, tidak sinergi dengan kebutuhan siswa yang sebenarnya.

Jika melihat mekanisme fiskal seperti ini, maka wilayah dan jenjang pendidikan yang menjadi fokus penganggaran bukan kebutuhan siswa untuk mencapai tujuan tujuan program BOS itu sendiri. Metode ini sangat tradisional, lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk belanja/pengeluaran, bukan pada analisis rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan dengan tujuan yang telah ditentukan. Akibatnya, tiga tujuan utama dari program BOS yakni : 1) menggratiskan seluruh siswa SD dan SMP dari biaya operasi sekolah, kecuali pada rintisan sekolah bertaraf internasional (RSBI) dan sekolah bertaraf internasional (SBI); 2) menggratiskan seluruh siswa miskin dari seluruh pungutan dalam bentuk apapun, baik disekolah negeri maupun swasta; 3) meringankan beban biaya operasi sekolah bagi siswa di sekolah swasta, dikhawatirkan hanya jargon semata.

Sebagai contoh, Laporan Hasil Pemeriksaaan BPK RI atas pengelolaan dan pertanggungjawaban dana BOS dan dana Pendidikan Dasar Lainnya (PDL) T.A 2007 dan 2008, dikatakan bahwa uji sampling yang dilakukan pada 4.127 sekolah di 62 kabupaten/kota, diperoleh 47 SD (27 SD Negeri dan 20 SD Swasta) dan 123 SMP (95 SMP Negeri dan 28 SMP Swasta) di 15 kabupaten/kota belum membebaskan biaya/iuran bagi siswa tidak mampu di sekolah dan tetap memungut iuran/biaya pendidikan seperti iuran ekstra kurikuler, sumbangan pengembangan sekolah, dan iuran komputer kepada siswa.
Bahkan masih dalam Laporan Hasil Pemeriksaan BPK tersebut juga ditemukan bahwa penyaluran dana BOS ke sekolah-sekolah pada 32 provinsi mengalami keterlambatan 1 s.d. 66 hari untuk TA 2007 dan 1 s.d. 60 hari untuk TA 2008, sehingga bank/diknas setempat mendapat keuntungan dari dana ‘tabungan’/bunga setoran yang ditanamkan di bank-bank tersebut.

Hal ini terjadi bisa saja disebabkan karena mekanisme fiskal dengan birokrasi yang panjang. Dana dari pusat ditransfer ke provinsi, kemudian ke bank penyalur, baru kemudian ke sekolah sebagaimana fakta normatif yang dijelaskan dalam Bab IV Huruf C Angka 2 dengan sub judul “Penyaluran dan Pengambilan Dana BOS”.
Hal lain dari mekanisme perencanaan anggaran program BOS adalah metode up to down, dimana pusat yang merencanakan dan mengalokasiakan dananya, sedang daerah yang dibawah yang membelanjakan. Penganggaran model ini dapat diistilahkan dengan model pukul rata, dimana pemerintah pusat seolah-olah menyamaratakan permasalahan pendidikan disetiap daerah, padahal tidak demikian adanya.

Sebagai contoh, permasalahan utama pendidikan di Provinsi Sulawesi Tenggara (Sultra) adalah ada 22 ribu anak putus sekolah. Oleh Kepala Dinas Pendidikan Sultra, kebutuhan 22 ribu anak putus sekolah adalah gedung sekolah, fasilitas belajar, tenaga pendidik dan lain sebagainya, yang jika dianggarkan membutuhkan dana sebesar Rp. 150 M. Permasalahan ini lebih substantif untuk segera ditangani, namun karena keterbatasan keuangan daerah (APBD), maka urusan ini belum dapat tertangani.
Pola fiskal dengan pendekatan anggaran berbasis kinerjalah yang pada akhirnya ideal karena konstitusional.

Sistematika anggaran berbasis kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan. Selain itu, pada anggaran kinerja, dapat mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program.

2. Pertanggungjawaban Fiskal BOS
Berkaitan dengan fiskal atau dana yang digunakan dalam program BOS, pihak-pihak yang mesti bertanggung jawab adalah unsur-unsur pelaksana program BOS yaitu Direktorat Pembinaan TK/SD dan Direktorat Pembinaan SMP, Dinas Pendidikan Provinsi, Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota dan Sekolah.

Pemberian laporan pertanggungjawaban penggunaan dana BOS mulai dari pihak yang menggunakan yakni sekolah, hingga ke dinas pendidikan kabupaten/kota, dinas pendidikan provinsi, terakhir ke kementerian pendidikan nasional kurang efektif, cukup panjang birokrasinya.

Pihak yang bertanggung jawab atas penyelenggaraan BOS di kabupaten/kota dalam hal ini dinas pendidikannya, kemungkinan akan melakukan koreksi atas laporan pertanggungjawaban itu. Selanjutnya Dinas Pendidikan Provinsi, terakhir di Direktorat Pembinaan TK/SD atau SMP tidak tertutup kemungkinan juga melakukan perbaikan, jika ditemuai kekeliruan-kekeliruan pelaporan, baik dalam hal substansi materi maupun sistematika/format pelaporan.

Selanjutnya, lembaga yang mendapat mandat untuk melakukan audit fiskal program BOS adalah Inspektorat Jenderal Kementerian Pendidikan Nasional, Inspektorat Daerah, Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) serta Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).

Bagi lembaga audit yang berpusat di ibukota negara, ataupun memiliki perwakilan di provinsi tentu bukan pekerjaan yang mudah untuk melakukan audit penggunaan dana BOS hingga ke pelosok-pelosok. Demikian pula sebaliknya, lembaga audit lokal seperti inspektorat daerah, bukanlah pekerjaan mudah melakukan audit di Kementerian Pendidikan Nasional dalam hal ini Direktorat Pembinaan TK/SD dan Direktorat Pembinaan SMP.

Dalam sebuah situs resminya, BPKP yang pernah mendapat kepercayaan untuk melakukan audit atas program BOS mengakui bahwa pemeriksaan atas program BOS bukanlah tugas yang mudah. Bukan karena sulitnya atau rumitnya kegiatan program tersebut, melainkan sebaran lokasi sekolah-sekolah yang harus disampling dalam jumlah yang mewakili dan cukup untuk dapat dijadikan dasar pengambilan kesimpulan hasil audit dan dijadikan dasar perumusan rekomendasi perbaikan. Saat ini ada sekitar 190.000 sekolah tingkat SD dan SMP, Negeri maupun Swasta, tersebar di seluruh wilayah Indonesia, dari Sabang sampai Merauke yang menjadi cakupan audit atas program BOS. Sebaran lokasi sekolah-sekolah tersebut sampai ke pelosok nun jauh di pedalaman negeri tercinta ini, yang seluruhnya haruslah terwakili dalam proses audit atas program BOS.
Sementara disisi lain BPKP mempunyai sumber daya yang terbatas, baik dari segi SDM maupun akomodasi pendukung terlaksananya audit yang berkualitas. Untuk mewujudkan itu, BPKP menyusun pedoman audit, melakukan diklat teknis kepada tenaga-tenaga auditor yang akan diterjunkan ke lapangan, termasuk membuat program aplikasi (semacam software) untuk membantu mengolah data yang diperoleh dari hasil audit, mengingat banyaknya data hasil audit yang harus diolah, dianalisis dan disimpulkan.

Atas hal ini, terjadi pemborosan keuangan negara disini yakni diselenggarakannya diklat, pengadaan program aplikasi auditing, termasuk biaya perjalanan dinas tenaga auditor ke sekolah-sekolah hingga ke pelosok.
Pembiayaan untuk kebutuhan audit yang bisa dibilang tidak sedikit ini tidak perlu terjadi, jika pertanggungjawaban fiskal BOS diserahkan ke daerah. Bahwa sekolah-sekolah di daerah biarlah diperiksa oleh inspektorat daerah kabupaten/kota, tanpa perlu ada pemeriksaan dari BPKP ataupun BPK Perwakilan. Namun, pemerintah pusat tentu punya alasan tersendiri sehingga pertanggungjawaban fiskal BOS harus dilaksanakan oleh lembaga pemeriksa dari pusat juga, dan metode ini bukan saja tidak efektif tetapi juga tidak efisien, karena membutuhkan waktu, tenaga, juga biaya tambahan yang semestinya tidak perlu dikeluarkan.

C. Pengelolaan BOS yang Ideal
Telah dikemukakan sebelumnya, kebijakan BOS mulai dari pelaksana, penggunaan dana, hingga transfer dana dan pertanggungjawaban dana tidak mengindahkan kriteria-kriteria yang dipersyaratkan peraturan perundang-undangan terkait otonomi daerah dalam hal ini, UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah.
Bahwa penyelenggaraan BOS merupakan salah satu penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat concurrent. Artinya, urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang tersebut harus dilaksanakan bersama antara pemerintah dan pemerintah daerah. Setiap urusan yang bersifat concurrent senantiasa ada bagian urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, ada bagian urusan yang diserahkan kepada Provinsi, dan ada bagian urusan yang diserahkan kepada Kabupaten/Kota.

Untuk itu, hal-hal yang menjadi substantif dari pengelolaan BOS agar menjadi ideal dalam arti konstitusional atau sesuai peraturan perundang-undangan, khususnya undang-undang otonomi daerah, pelaksanaannya dapat dijelaskan sebagai berikut:
1. BOS harus diselenggarakan dengan memperhatikan asas penyelenggaraan pemerintahan daerah.
2. Secara nyata dan jelas, kegiatan yang diurus atau didanai BOS merupakan kegiatan/urusan pemerintahan daerah kabupaten/kota, maka serahkan urusan itu ke kabupaten/kota disertai dengan dana. ,
3. Namun urusan ini tidak serta merta mutlak menjadi kewajiban pemerintahan daerah kabupaten kota , karena pendidikan dasar kita di kemas dalam satu sistem pendidikan yaitu sistem pendidikan nasional.
4. Partisipasi pemerintah pusat dalam pengelolaan pendidikan dasar, antara lain menetapkan Standar Pelayanan Minimal (SPM).
5. Standar pelayanan minimal dimaksud merupakan standar pelayanan yang memenuhi persyaratan minimal kelayakan, seperti standar tenaga pendidik, kurikulum,sarana prasarana termasuk materi/bahan pembelajaran.
6. Selain menetapkan SPM, pemerintah pusat juga harus menyediakan dana, yang ditransfer melalui instrumen dana perimbangan berupa dana alokasi umum atau dana alokasi khusus (DAK).
7. Dari standar pelayanan minimal inilah, pemerintahan daerah kabupaten/kota menetapkan metede pelaksanaannya, termasuk mengalokasikan dara dari APBD atau yang berasal dari DAK untuk memenuhi atau mencapai target standar pelayanan minimal tersebut.
8. Dengan demikian, DPRD sebagai salah satu unsur penyelenggara pemerintahan daerah diikutsertakan dalam proses penyelenggaraan pendidikan, seperti berperan dalam fungsi anggaran (penganggaran APBD), dan fungsi pengawasan (mengawasi pelaksanaan BOS) termasuk fungsi legislasi menetapkan peraturan daerah yang berkaitan dengan pelaksanaan pendidikan, seperti menetapkan standar guru, standar kurikulum, dan lain sebagainya.
9. Dan lembaga auditor di daerah yang memiliki perangkat di kabupaten/kota, dalam hal ini inspektorat kabupaten/kota dapat menjalankan aktivitas rutinnya yaitu melakukan pemeriksaan atas penggunaan dana untuk pembiayaan desentralisasi pendidikan ini (salah satunya). (***)

Tentang Ade Suerani

tinggal di Kendari-Sultra, senang membaca ttg pemerintahan daerah. (email: ade.suerani@gmail.com)
Pos ini dipublikasikan di Pendapat Pribadi dan tag , , , , . Tandai permalink.

Tinggalkan Balasan

Please log in using one of these methods to post your comment:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s